Свобода, согласие, компромисс, или Какая Конституция нужна Украине

В этом году ко Дню Конституции мы подходим с двойственным чувством. С одной стороны, у граждан Украины, ее политической элиты есть все основания гордиться тем, что за короткий период нашей новейшей истории мы столько усилий отдали созданию Основного Закона. Очевидно, это свидетельствует не только об остроте соперничества между разными политическими силами относительно того, какие именно принципы следовало заложить в этот документ. Как по мне, история конституционного процесса в Украине является ярким свидетельством чрезвычайной активности отечественного политикума в частности и общества в целом. Это можно объяснить борьбой за власть, но, думаю, речь шла о большем: о судьбе государства, о будущем нашего народа.

В горниле конституционного процесса закалялась наша демократия. Этим мы тоже можем гордиться даже в нынешних, очень непростых условиях.

С другой стороны, граждане Украины стали свидетелями того, как политический кризис привел к дискредитации государственной власти. В жертву интересам отдельных политических сил без колебаний были принесены важнейшие государственные институции — Конституционный суд, Генеральная прокуратура, Центральная избирательная комиссия, МВД. Была дезорганизована система судебной власти.

Однако наихудшее из случившегося — это разрушение украинского парламентаризма. Как это ни странно, но люди, называющие себя демократами, стали на путь сознательного и целенаправленного уничтожения высшего представительного органа власти, без которого демократия просто немыслима.

Идея проведения досрочных выборов превратилась в своеобразный призыв, который должен убедить широкую украинскую общественность в том, что затеянное — не авантюра, а проявление решительности сил, которые не смогли сформировать парламентское большинство.

Между тем абсолютно ясно, что сами по себе выборы не решат всех проблем, рожденных кризисом. Поэтому нужно говорить не столько о выборах, которые принципиально не изменят соотношения сил на украинской политической сцене, сколько об обеспечении комплексной реформы политической системы. Что для этого нужно?

В первую очередь — возобновить нормальную работу всех институтов государственной власти. Следующее — провести прозрачные и демократические внеочередные парламентские выборы, своевременно сформировать новую парламентскую коалицию и коалиционное правительство. И наконец, создать в парламенте конституционную комиссию с участием президентской стороны и достигнуть компромисса в выборе путей оптимизации системы власти.

Остановлюсь подробнее на этих трех инициативах.

Гарантии проведения демократических парламентских выборов

Мы уже видим проблемы с работой ЦИК, очевидны и потенциальные подводные рифы — например, формирование окружных и участковых комиссий. К сожалению, изменения в избирательное законодательство, принятые Верховной Радой, всех проблем не решают. Для того чтобы избирательный процесс прошел без потрясений, нужны новые политические договоренности, новые гарантии взаимного доверия. Поэтому предлагается заключить политическое соглашение о гарантиях проведения демократических парламентских выборов, которое целесообразно подписать президенту, премьеру, лидерам политических сил, представленных в Верховной Раде Украины 5-го созыва. К соглашению могут присоединиться и партии, которые не были представлены в парламенте. В этом документе следует определить взаимные обязательства не блокировать работу Центральной избирательной комиссии, принципы неконфликтного формирования окружных и участковых избирательных комиссий, обязательство признать результаты, которые будут обнародованы в официальном решении ЦИК.

Если этого не сделать, сразу после выборов мы войдем в очередной кризис. Создав прецедент, меньшинство может им воспользоваться и заблокировать роботу парламента со всеми вытекающими из этого последствиями.

Таким образом, проведение внеочередных парламентских выборов в демократическом режиме, формирование нового состава Верховной Рады, возобновление полноценной и нормальной работы украинского парламента — это первый шаг в системном преодолении нынешнего политического кризиса.

Совместная подготовка изменений в Конституцию

Совместная проработка этих изменений должна оптимизировать систему власти, обеспечить ее нормальную работу. Мы еще не довели до конца трансформацию системы власти, начатую в декабре 2004 года. Но, как после стихийного бедствия, нам уже нужен капитальный ремонт политической системы.

Не стоит придумывать новый конституционный велосипед или возвращаться к старой модели власти, от которой абсолютное большинство политических сил отказалось в 2004 году. Это — нереально. Попытку отменить полит­реформу большая часть общества расценит как возвращение к эпохе тоталитаризма и никогда не позволит пойти на это.

Поэтому нужно довести до логического завершения уже начатую конституционную реформу, а не выдумывать идеальную систему власти, которой в природе просто не существует.

Хочу напомнить один из главных тезисов, который отстаивали и коалиция, и правительство, и оппозиция: никто не должен обладать монополией на власть, никто не может посягать на узурпацию власти. Достичь этого можно только в условиях парламентско-президентской системы, которая обеспечивает реальное народовластие в государстве и основывается на системе сдержек и противовесов трех ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной, с четким распределением полномочий.

Если это делать не спеша и не навязывая позицию одной стороны всем остальным участникам конституционного процесса, тогда работа над оптимизацией действующего Основного Закона будет успешной и может завершиться до конца 2007 года.

Создание Конституционной комиссии

Именно поиск согласованных решений, совместная законотворческая работа президента и правительства, ведущих политических сил, представленных в парламенте, сможет решить нынешние проблемы. Поэтому я выступаю за создание Конституционной комиссии на парламентской основе, с участием президентской стороны. Но призываю направить ее деятельность на оптимизацию и продолжение конституционной реформы, на подачу результатов работы Комиссии в соответствующие парламентские комитеты и сессионный зал новоизбранной Верховной Рады. Мы также предостерегаем от каких-либо попыток ревизии или отмены конституционной реформы, которые могут привести к острому политико-правовому кризису и дестабилизации всей системы власти.

Завершение работы над изменениями в Конституцию, принятыми в 2004 году

Если мы признаем право народа как источника власти на определение и изменение Конституции, необходимо как на законодательном, так и на конституционном уровнях четко прописать нормы, отвечающие на вопрос, в каких формах народ осуществляет власть непосредственно (путем свободного волеизъявления через выборы, референдумы, другие формы непосредственной демократии).

Нужно зафиксировать право народа определять и изменять конституционный строй путем всеукраинского референдума. Кроме того, отдельного законодательного обеспечения требуют нормы, гарантирующие имплементацию результатов народного волеизъявления.

Второй приоритет — реформа судебной системы. Прежде чем проводить кардинальную реформу судебной власти, мы должны проанализировать и определить основные проблемы с осуществлением судопроизводства в Украине, которые, в частности, выявил и нынешний политический кризис. Мы должны проанализировать допущенные ошибки (ведь реформа судебной системы, начатая после принятия Конституции в 1996 году, не завершена, некоторые нововведения стали причиной серьезных проблем), согласовать подходы к реформированию судебной системы и между представителями разных политических сил, и между представителями юридического сообщества.

В связи с этим, по моему мнению, необходимы:

— оптимизация и модернизация структуры судебной власти и процедур осуществления судопроизводства. В частности, речь идет о восстановлении четкой системы подсудности, разрушенной в последние годы. Сегодня не только рядовые граждане, но и сами судьи не могут разобраться, в какие суды и по каким вопросам надо обращаться. С другой стороны, возникает абсурдная ситуация, когда районные суды выносят решения, относящиеся к конституционным полномочиям вышестоящих органов государственной власти или к сфере конституционной юрисдикции;

— обеспечение реальной, а не декларативной независимости судебной власти. Во время политического кризиса суды и отдельные судьи стали, с одной стороны, непосредственными участниками боевых политических действий, а с другой — заложниками, иногда — и жертвами политических конфликтов. Начался процесс стихийной политической приватизации судов и представителей судейского корпуса;

— преодоление коррупции в судебной системе и усиление ответственности судей. Общенациональный опрос общественного мнения о состоянии коррупции в Украине, проведенный Киевским международным институтом социологии в январе—апреле 2007 года, засвидетельствовал, что 49% опрошенных отметили наличие коррупции в судебной системе. Обвинения судей в коррупции стали уже общим местом в общественной и политической полемике. Вследствие непродуманных реформ утрачены рычаги влияния на судей, разбалансированы механизмы процессуального контроля. В отдельных случаях можно говорить, что судьи стали независимы даже от закона;

— реализация эффективной, прозрачной и демократической кадровой политики в судейском корпусе (порядок подготовки, назначение и избрание судей, руководителей судов);

— восстановление системы конституционного судопроизводства. В условиях конфликтных отношений между высшими государственными институтами, и особенно во время политического кризиса, работа Конституционного суда сначала была заблокирована, а потом оказалась на грани разрушения и сама система конституционного правосудия. Кардинальных изменений и в формировании, и в работе Конституционного суда уже не избежать.

Чтобы реформировать судебную систему, необходимо создать сбалансированную и гармоническую структуру судебной власти, которая будет обеспечивать доступность к органам правосудия по месту проживания (на уровне районов), специализацию судей (на уровне судов первой инстанции) и судов (окружного или областного уровня) при сохранении единства системы судов общей юрисдикции.

Не избежать оптимизации процедур судопроизводства (через внесение изменений в процессуальное законодательство), обеспечения четкой системы подсудности и обжалования решений в судах вышестоящей инстанции.

Важным является введение суда присяжных с четким определением его компетенции, функций и механизмов процессуального контроля за его деятельностью и решениями.

Процедура назначения председателей судов должна быть выведена из-под влияния и президента, и Верховной Рады (назначение председателей судов или Советом судей, или другим органом судейского сообщества).

Распределение дел в судах должно происходить по принципу жеребьевки.

Необходимо ввести действенные и прозрачные механизмы, различные инстанции привлечения к ответственности судей, в частности создание специальной судебной инспекции, а также, возможно, и создание специальной дисциплинарной комиссии.

Судьи должны назначаться на должности на конкурсной основе с четко определенными квалификационными требованиями к кандидатам на должности судей.

Но едва ли не самое главное — это деполитизация судебной системы, и прежде всего — Конституционного суда.

Баланс полномочий, законодательное обеспечение норм Конституции, касающихся функционирования ключевых институтов государственной власти

Речь идет о законодательном обеспечении работы Верховной Рады и более четком определении процедур формирования коалиции и оппозиции, о правовом поле для организации работы всей системы исполнительной власти, о гарантиях и механизмах реализации конституционных полномочий президента Украины. Усовершенствование конституционных норм призвано сделать невозможным разворачивание институционных конфликтов между ветвями власти.

Надо поддержать изменения, которые, во исполнение Конституции, закрепят норму — порядок работы парламента устанавливается, кроме Конституции, Законом Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины».

В условиях, когда порядок работы парламента будет устанавливаться данным законом, целесообразно, чтобы и основы формирования, организации деятельности и прекращения деятельности коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины также устанавливались законом «О Регламенте Верховной Рады Украины».

Следует также поставить точку на спекуляциях вокруг депутатской неприкосновенности. Моя позиция в этом вопросе также однозначная — в Украине происходит профанация и злоупотребление конституционной нормой о депутатской неприкосновенности. Гарантия от преследования за политические убеждения и взгляды не должна подменяться превращением депутатов в «касту неприкасаемых», для которых не существуют ни закон, ни Конституция. Убежден, что в Конституции и украинском законодательстве должно быть четко записано, когда депутат не может быть привлечен к ответственности и когда депутатская неприкосновенность на него не распространяется. Иначе говоря, надо отменить уголовную неприкосновенность, но сохранить неприкосновенность политическую.

Механизм выборов, обеспечивающий соблюдение прав и политической воли избирателей

Убежден, что принцип пропорциональности, основывающийся сейчас на закрытых партийных списках, надо наполнить европейским содержанием.

Украинская версия выборов на пропорциональной основе привела к двум негативным последствиям. Во-первых, дискредитирован сам принцип политической пропорциональности, лежащий в основе большинства избирательных систем демократических стран. Во-вторых, выборы на базе «украинской пропорциональности» действительно нарушили часть прав как граждан, так и территориальных общин.

Поэтому дальнейшая демократизация политической системы и обеспечение конституционных прав граждан требуют, чтобы мы не столько отказались от принципа пропорциональности, сколько привели его к европейским стандартам и демократической политической практике.

По-видимому, внося изменения в избирательное законодательство, Украина должна обратиться к смешанным моделям или к применению открытых региональных списков, которые позволят избирателю голосовать за конкретного кандидата, а не только за список. Чтобы приблизить кандидата к избирателю, дав ему возможность голосовать за региональные списки.

Преодоление дуализма в системе исполнительной власти

Восстановление дееспособности властных институтов невозможно без преодоления фактического двоевластия в системе исполнительной власти. Очевидно, что местные государственные администрации до момента их трансформации в исполнительные органы местного самоуправления должны формироваться как составная часть исполнительной власти, включая систему назначений Кабинетом министров.

Не секрет, что существуют различные подходы к содержанию Закона о Кабмине. Мы всегда демонстрировали готовность к шагам, направленным на реализацию компромиссной модели, и только провоцирование политического кризиса сорвало этот процесс. Надо согласовать все противоречия, возникшие после принятия нового Закона о Кабинете министров.

При условии реформирования института депутатской неприкосновенности, целесообразно предусмотреть возможность сохранения за министрами депутатского мандата. Это позволит также обеспечить полноценное выполнение Закона о госслужбе, который не будет касаться деятельности членов Кабинета министров, поскольку министр — политический деятель, а не госслужащий.

Изменения в Конституцию, сделавшие возможным переход Украины к парламентско-президентской республике, предусматривают принятие законодательства, которое призвано обеспечить эффективную реализацию президентом Украины конституционных обязанностей — гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина. Должны быть четко определены и сбалансированы отношения президента с тремя ветвями власти — законодательной, исполнительной и судебной — ради сохранения баланса полномочий и ответственности, недопущения подмены этих полномочий.

Назову лишь самые актуальные проблемы, требующие урегулирования.

Во-первых, это двойная структура Кабинета министров Украины, когда двоих министров предлагает в правительство президент Украины. Фактически президент исполняет роль внепарламентского участника коалиции, что разрушает целостность правительства как органа коллективной ответственности.

Во-вторых, неурегулированность статуса и функциональных полномочий вспомогательных и консультативных (совещательных) органов президента Украины (в частности секретариата президента Украины), с помощью которых он осуществляет свои конституционные полномочия.

В-третьих, недостаточная урегулированность отношений президента с высшими государственными институтами страны (Верховной Радой Украины, Кабинетом министров, Конституционным судом, Верховным судом Украины) и с центральными и региональными органами исполнительной власти.

Решить эти разногласия можно так. Утвердить закон Украины о гарантиях и формах осуществления конституционных полномочий президента Украины. Этот документ не должен устанавливать или ущемлять полномочий главы государства, зато он будет регулировать статус и функциональные полномочия вспомогательных и консультативных (совещательных) органов президента Украины (в частности секретариата президента Украины), а также отношения президента с высшими государственными институтами страны и центральными и региональными органами исполнительной власти.

Разработать и утвердить Закон Украины «О гарантиях и формах осуществления конституционных полномочий президента Украины» в комплексе с законами «О Регламенте Верховной Рады Украины», «О центральных и региональных органах исполнительной власти», «О местных государственных администрациях».

Решить проблему двойной структуры Кабинета министров Украины формированием всего состава Кабинета министров парламентской коалицией с определением процедур формирования и осуществления единой государственной политики между президентом и правительством в сфере обороны, национальной безопасности и внешних отношений.

Местное самоуправление

Украине необходимо реальное, а не декларативное расширение прав местного самоуправления. Не соревнование между правительством и президентом — кто будет руководить местными администрациями, а перенесение рычагов власти к местным советам.

Ключевая задача — обеспечить финансовую и ресурсную самодостаточность местных советов. Слишком мало дать местному самоуправлению больше власти (полномочий), нужно подвести под эти полномочия ресурсный фундамент, лишь тогда они заработают.

Больше полномочий — больше и ответственности перед местными общинами и государством. Расширение полномочий местного самоуправления не должно нарушить целостности и единства системы государственного управления. Каждый уровень организации местных властей (самоуправление) должен выполнять свои, присущие только ему функции, но система власти должна действовать как единый организм.

Затем целесообразно объединить процесс подготовки конституционных изменений, касающихся расширения полномочий местного самоуправления, с подготовкой ряда законодательных актов, которые будут регулировать деятельность местных властей, ее отношения с центральными органами исполнительной власти, продолжение бюджетной реформы, в частности реформы межбюджетных отношений, с целью укрепления налоговой базы местных бюджетов.

Хочу напомнить, что и нынешняя оппозиция во главе с лидером — президентом Украины Виктором Ющенко, находясь в свое время в оппозиции к Л.Кучме, подчеркивала, что основным содержанием политической реформы должна стать реформа местного самоуправления, расширение его полномочий. Сделаем же это совместно, выполним свои обещания перед избирателями уже до конца 2007 года.

Достижение политического консенсуса и законодательного определения стратегического внешнеполитического курса государства

Нужно найти политический консенсус и обеспечить законодательное определение стратегического курса государства. Соответственно Конституции Украины (ст. 85), Верховная Рада Украины определяет основы внутренней и внешней политики, которые являются правовой основой функционирования системы государственного управления Украины. Таким образом, основы внутренней и внешней политики должны получить определенный Конституцией статус и зафиксировать стратегические цели, принципы государственной политики, стать основанием для разработки законодательных и других нормативно-правовых актов, касающихся всех сфер внутренней и внешней политики.

На пути к новой Конституции Украины

Ряд проблем, касающихся организации власти и управления в Украине, требуют существенного обновления Основного Закона. Реформа самоуправления и будущая административно-территориальная реформа создают новые основы для организации системы власти.

Подчеркиваю: вопрос обновленной редакции Конституции становится актуальным лишь при условии, что на протяжении ближайших четырех лет мы последовательно реализуем реформу самоуправления и как ее логическое продолжение — реформу административно-территориального устройства, с последующим укрупнением регионов и отказом от нынешнего устаревшего раздела на административные области.

В процессе работы над конституционными изменениями нужно выстроить новые властные балансы, новые системы сдерживания и противовесов, расширить политическое представительство регионов на уровне национального парламента.

Кроме того, проведение административно-территориальной реформы и формирование новых регионов создают фундамент для внедрения института выборности руководителей исполнительных региональных структур. Выборность глав исполкомов региональных советов на прямых выборах в каждом регионе обеспечит высший уровень ответственности местных властей перед территориальными общинами.

Конституция пишется не только ради того, чтобы государство и его граждане жили по определенным законам. Конституция демократического государства существует для того, чтобы гарантировать своим гражданам самое главное — свободу.

Конституция, которая будет обеспечивать свободу всех без исключения граждан государства, не может рождаться в атмосфере ненависти. Предпосылкой принятия документа, достойного называться Основным Законом, должно быть общественное согласие.

Конституция — это не просто сборник определенных правил. Это живой документ, отвечающий главным ожиданиям народа, для которого он написан. Для обеспечения его соблюдения необходимо добиться, чтобы каждая политическая сила, принимающая участие в разработке его положений и голосующая за них, могла подписаться под каждым словом, записанным в Конституции. Достичь этого без компромисса невозможно.

Если мы договоримся, что принимаем данные постулаты как обязательные для всех участников конституционного процесса, мы справимся с проблемами, мешающими нам двигаться вперед.

"Зеркало недели", 30 июня 2007 г.