01 Сентября 2007

Николай Азаров: «Тендерная палата не имеет права вмешиваться в деятельность бюджетных и других структур»

Интервью первого вице-премьер-министра, министра финансов Николая Азарова еженедельнику "Зеркало недели".

— Николай Янович, как вы оцениваете нынешнюю ситуацию в системе госзакупок? Насколько критичны проблемы в этой сфере?

— Сегодняшнюю ситуацию в сфере госзакупок назвать нормальной нельзя. Хотя ее нельзя назвать и критической, потому что, несмотря на проблемы, система функционирует и обеспечивает потребности как местных, так и государственных бюджетов. Но ненормальность ситуации заключается в том, что процедура осуществления государственных закупок растянута во времени. Она настолько сложна, что требует как серьезных дополнительных финансовых затрат, не предусмотренных ни в одном бюджете, так и серьезных затрат времени и управленческого персонала, участвующего в государственных закупках на тех или иных стадиях.

На мой взгляд, трудности и ненормальности возникли в результате вступления в силу закона о закупках за государственные средства, который был принят в 2005 году.

Этот основополагающий закон создал монополизм Тендерной палаты и так называемого «Европейского консалтингового агентства» в осуществлении всех тендерных процедур. По сути, он загнал абсолютно всех в участники процесса госзакупок, а сам процесс усложнил неимоверно.

Первоначально этот порядок касался только бюджетных закупок и бюджетных средств. А закон 2005 года распространил его и на государственные предприятия, а также на предприятия с государственной долей собственности. Что также абсолютно абсурдно, потому что это — субъекты, осуществляющие хозрасчетную деятельность, работающие на совсем других, нежели бюджетные организации, началах.

Начнем с простого — определения цены. Минимальная цена не всегда является объективным и оптимальным критерием закупок. Иногда, чтобы добиться высокого результата, надо купить более дорогую субстанцию для получения самого качественного продукта. Поэтому подобная норма закона, с одной стороны, создала поле для массовых злоупотреблений, а с другой — не позволила качественно решать задачи по обеспечению потребностей производства и бюджетной сферы.

— Почему правительство и коалиция раньше не прилагали таких же серьезных усилий для решения проблем законодательного обеспечения госзакупок, как в последние месяцы?

— Когда мы в августе 2006-го пришли в правительство, эта проблема встала перед нами во всей полноте. Хотя она не была тогда главной — главными были проблемы разбалансированности бюджета, перехода на новые цены на газ, электроэнергию, дисбаланс местных бюджетов, неплатежи в жилищно-коммунальной сфере, абсолютная неподготовленность народного хозяйства к зиме. Вот почему правительство не навалилось всеми своими силами и возможностями на ее решение.

Проблемой госзакупок мы занялись в конце 2006 года. Пригласили всех авторов законопроекта, который впоследствии стал законом от 11 марта. Я озвучил правительственную концепцию. И заключалась она вот в чем.

Да, мы прекрасно понимаем существующие тендерные проблемы: высокий уровень коррупции, не всегда качественные закупки. Мы полностью согласны, что решать их следует путем максимальной гласности и открытости процедур. А для этого надо максимально использовать систему электронных торгов, электронных оповещений. И чтобы эта система была доступна для всех и каждого. Это — первое условие.

Второе — максимальная ответственность руководителей бюджетных организаций, участвующих в госзакупках, за результаты своей деятельности. Купил, предположим, дешевый лекарственный препарат, но некачественный. Вскрылся этот факт – значит, нужно нести ответственность, причем очень серьезную.

— Вплоть до уголовной?

— Конечно, до уголовной. Это ведь бюджетные деньги!

А что касается роли Тендерной палаты и всех организаций, с ней связанных, то мы четко сказали, что ценим усилия Тендерной палаты как общественной организации, осуществляющей контроль над системой государственных закупок. Но Тендерная палата не имеет права вмешиваться в деятельность бюджетных и других структур. Не имеет права тормозить тендерные процедуры ни на одном из этапов. И не имеет права вмешиваться, подчеркиваю еще раз. Это — общественная организация, и она должна использовать свои механизмы влияния: через СМИ, привлечение внимания других общественных организаций, правоохранительных органов и т.д.

Пожалуйста, мы готовы пойти на то, чтобы результаты любого тендера, материалы любого тендера по запросу Тендерной палаты предоставлять для изучения, анализа и т.д. Установить такой порядок, при котором обращение Тендерной палаты в соответствующие правительственные органы берется под особый контроль, рассматривается в особые сроки. Но мы категорически против того, чтобы письмо Тендерной палаты становилось основанием для Казначейства прекратить платежи в соответствии с тендерным законом. Это уже распыление функций исполнительной власти.

Я уж не говорю о том, что по закону 2005 года Тендерная палата — и только она! — имела право давать разрешение на проведение закупок у одного исполнителя. Хотя это вообще не функция общественной организации, потому что ответственность за эту операцию все равно будет нести государственный чиновник.

Вот такая была концепция. Разработчики закона сказали, что полностью учтут наши подходы. Однако правительство столкнулось с необычайным сопротивлением и нежеланием в Верховной Раде. Трудно было даже понять, с кем на самом деле необходимо разговаривать: все вроде бы «за» и в то же время ничего не делается и не решается. Вопрос постоянно переносился и снимался с повестки дня.

Наконец (я не помню уже дату) какой-то чрезвычайно компромиссный вариант законопроекта все-таки был поставлен на голосование. За него проголосовали, президент подписал, закон вступил в силу, но спустя несколько месяцев.

— Почему правительство тогда согласилось на этот компромисс?

— Что удалось решить тем законом? Во-первых, более-менее вывести из-под зависимости от решения Тендерной палаты вопрос проведения закупок у одного исполнителя. Была создана межведомственная комиссия. Правда, депутатам удалось прописать участие в ней трех представителей Тендерной палаты, трех представителей Верховной Рады, одного от Счетной палаты и всего четырех — от правительства. То есть комиссия получилась не межведомственной, а какой-то смешанной.

Началась работа комиссии со страшного сопротивления: кто-то не являлся на заседания, кто-то не подписывал ее решения. К апрелю ситуация накалилась. Мне, как министру финансов, необходимо было фактически проталкивать бюджетные деньги. Ведь если на апрель, условно говоря, на финансирование медицины приходится 500 млн., то эти деньги должны работать: должны поступить лекарства, медикаменты, необходимо приобрести аппаратуру — и не когда-нибудь в августе, а именно тогда, когда выделены деньги.

Когда кто-то упрекает правительство в том, что накапливаются остатки на счетах Казначейства, то, к сожалению, это происходит из-за неэффективной работы системы госзакупок.

Уже в апреле стало очевидно, что уже вступившие в силу изменения к закону из-за очень большой компромиссности не решают поставленные государственные задачи. Тогда мы задались целью сделать нормальный закон и «продавить» его через Верховную Раду, невзирая ни на какое сопротивление. Доверяете правительству? Значит, голосуйте! Мы, в конце концов, за это отвечаем. Но были достаточно жесткие дискуссии, а дальше, как вы знаете, еще и накладка с политическим кризисом — ВР не работала, сплошные ночные заседания.

Наконец, в начале июня Рада заработала. И я сказал президенту, что у нас есть единственная возможность поправить ситуацию: немедленно приняв закон в том виде, в котором его подготовило правительство.

Новый закон, по сути, решал все ключевые проблемы госзакупок. Он создавал четкий механизм на тех принципах, о которых я уже упомянул: прозрачность, ответственность, общественный контроль. Поэтому я сказал: «Виктор Андреевич, надо продлить ваш указ на день, на два, на три, но тема очень важная».

Я также поставил этот вопрос на заседании СНБО: «Вот сидят губернаторы, спросите их, если их эта тема не волнует, то я снимаю вопрос. А если волнует, давайте рассмотрим ее на заседании ВР». Президент тогда согласился: «Давайте, я готов подписать этот закон!»

Как известно, при сопротивлении части зала (пять раз голосовали, уходили, были перерывы) мы сумели провести закон через Верховную Раду. Встал вопрос о его подписании. Я встретился с президентом и попросил: «Виктор Андреевич, сейчас надо отбросить все амбиции. Вы этот свой указ пять раз обновляли, приостанавливали, надо бы еще раз, интересы государства требуют». И президент пообещал мне, что сделает это. И тогда началась борьба за то, чтобы закон был опубликован и вступил в силу...

— Но ведь утверди президент это решение — и создался бы прецедент признания правомочности решений парламента, легитимность которого без перевыборов он не признает…

— ВР в любом случае должна работать — до тех пор, пока вновь избранные депутаты не примут присягу и не появится новый парламент. Только тогда они имеют право свою работу прекратить. Меня поразила абсолютная безответственность тех политических сил, которые блокировали работу парламента. Мы сейчас сталкиваемся с множеством жизненно важных для страны проблем, потому что парламент не работает и невозможно принять решения.

Например, всем известно, что из-за засухи в стране собран значительно меньший урожай. Мы, безусловно, ограничили вывоз зерна, и его достаточно, чтобы обеспечить все потребности наших людей. Но если на мировых рынках растет цена на зерно, то мы можем удержать ее внутри страны только путем мощных интервенций на внутренний рынок.

Совершенно очевидно, что рыночные силы и рыночные механизмы не способны обеспечить в области ценообразования на такой важный продукт, как хлеб, ту политику, которая бы отвечала интересам людей. Значит, государство должно в эти процессы серьезно вмешиваться.

Вмешиваться надо так: надо немедленно отменить входной НДС и входные пошлины на ввоз зерна. Нам надо сделать свой внутренний рынок привлекательным, и тогда мы, безусловно, решим вопрос фуражного зерна. Но как это сделать, если в соответствии с Конституцией, такие вопросы решает только Верховная Рада?

Чрезвычайно важно, чтобы новый закон о закупках за государственные средства заработал как можно быстрее. И он был опубликован. Однако председатель Верховной Рады сделал приписку о том, что это фотокопия. На мой взгляд, это ошибка председателя ВР, потому что по Конституции, если президент не подписывает законы, принятые парламентом, то они должны публиковаться председателем ВР и вступать в силу.

Другого механизма нет. Вот президент не возвращает, не принимает и не хочет подписывать закон, то есть он нарушает Конституцию. Ну что при этом делать? Должны быть цивилизованные механизмы, как в любой нормальной стране, при которых если президент не хочет исполнять свою функцию, то законодательный орган берет ее на себя, подписывает и публикует законы.

К сожалению, государственническая позиция в данной ситуации не восторжествовала, закон не вступил в силу. Хотя я придерживаюсь того мнения, что он принят с учетом парламентских процедур, вступил в силу, и им нужно руководствоваться.

Мы попали в ситуацию, в которой статус-кво с законом от 11 марта 2007 года сохранился. Однако перипетии вокруг документа привели к тому, что, во-первых, все, кто только мог, ушли из Тендерной палаты. Вы знаете, о ком я говорю. Они поняли, что правительство абсолютно правильно ставит вопросы, и предпочли не ставить свою репутацию под сомнение. А все остальные функционеры Тендерной палаты поняли, что необходимо искать компромисс.

По сути, ситуация немного разрядилась и не имеет прежней остроты. Пошли закупки, система заработала. Я не скажу, что она нормально функционирует, но острых проблем пока нет. Конечно, чтобы урегулировать проблему окончательно, надо, чтобы принятый в июне закон вступил в свою законную силу.

— Тут возникает еще один вопрос. Целе­сообразность проведения заседания сессии Верховной Рады, которое г-н Мороз назначил на 4 сентября, мотивируется в том числе необходимостью принятия закона о госзакупках. Речь идет о том же его варианте, который был проголосован 19 июня, без изменений?

— Да, без изменений. Это абсолютно нормальная его редакция, несмотря на то, что кто-то начал называть его криминализированным, половинчатым каким-то. Все это — предвыборные факторы. И надо заметить, что акценты, которые начали расставляться в марте, апреле, мае со стороны президента и политических сил, — это уже были сугубо предвыборные оценки. Когда на белое говорят черное. Луценко может заявлять о том, что мясо, которое завозится, — это «сталинское мясо» 1952 года заморозки. Это бред, откуда он такие данные взял?

Повторюсь, закон абсолютно нормальный. Он, безусловно, компромиссный, потому что та же Тендерная палата, депутаты принимали участие в его разработке.

— Были комментарии Всемирного банка, в которых говорится, что в украинском тендерном законодательстве нарушается принцип разделения властей, и депутаты вообще не должны принимать участие в работе межведомственной комиссии по госзакупкам.

— Правильно. Но где был Всемирный банк, когда был принят закон 2005 года?

— Он официально озвучил свои замечания, но депутаты их проигнорировали.

— Да, никто на них не обратил внимания. Я согласен с тем, что в составе межведомственной комиссии не должно быть никаких депутатов. И тогда вся ответственность ложится на органы исполнительной власти. А какую ответственность несут депутаты ВР? Никакой! Но вместе с тем по-другому за закон не проголосовали бы в сессионном зале. Я сомневаюсь, что мы его проголосуем в любом радикальном виде при любом составе ВР.

Мы же боремся с парадоксальными вещами! Существует убеждение — и оно активно прививается всеми теми, кто работал во власти, а потом ушел, — что если все доверить правительствам и министерствам, то будет сплошная коррупция. Но, пардон, правительство формируется Верховной Радой. Создайте такую систему, при которой риск коррупции будет минимален. Мы это закладываем в наш закон. Там и прозрачность процедур, и возможность оспорить решение и в любой момент поднять все документы «наверх», привлечь внимание общественности. Но если исходить из такой глупой концепции, что правительство только тем и занимается, что пытается что-то украсть, тогда нам просто невозможно что-либо сделать.

Я не хотел бы идеализировать правительство и исполнительную власть, я от этого абсолютно далек. Но я далек и от того, чтобы шельмовать всех подряд. Поэтому, на мой взгляд, этот закон абсолютно нормальный. Поэтому Ткаченко, похоже, и голосовал за него. Правда, сначала сопротивлялся, а потом голосовал. Они здорово сопротивлялись…

— Г-н Турчинов в недавнем интервью предположил, что вы так активно проталкивали решение о выводе госпредприятий из-под действия закона, потому что нужны были деньги на выборы.

— Я не хочу комментировать эту глупость. Хочу сказать по сути. Субъекты хозяйственной деятельности не должны попадать под этот закон. Ну, допустим, случилась авария на газопроводе какого-то газодобывающего предприятия, и им срочно нужны трубы, компрессоры, они не могут ждать 45 дней или еще дольше, пока не закончится процедура тендера! Нигде в мире предприятия не работают так. В конце концов, существуют понятия хозрасчета, прибыли, рентабельности производства. И уж если на то пошло, то никакая система тендерных закупок не убережет, если коррупционеры тут и там, и где угодно.

Бюджетная организация при плановом характере ее расходов еще может заложить время, необходимое на проведение тендера. И то не все получается. В прошлом году было наложено вето на бюджет-2007, и мы очень серьезно задержались с началом бюджетного года. А что в связи с этим произошло? Местные бюджеты не могли быть приняты, пока не принят госбюджет. Их принятие затянулось на январь-февраль. И вот представьте себе: какой-то город, область, район принимает бюджет в конце февраля. Распорядители бюджетных средств получили свою бюджетную роспись, скажем, в марте. И они эту бюджетную роспись должны прежде всего осмыслить. Затем приступают к проведению тендерных процедур, которые затягиваются еще на три месяца. То есть половина бюджетного года при такой системе выпадает.

Но если бюджет это еще как-то может пережить, то может ли это себе позволить любое предприятие — государственное или негосударственное, которое каждый день и каждый месяц должно производить продукцию, что-то закупать? Мы же дошли до глупейшего парадокса, когда на субподряд кто-то выигрывает тендер. Вот три месяца прошло. Теперь субподрядчику, чтобы выполнить работу, нужно закупить трубы, цемент, железо, кирпич — ну что угодно. И он тоже попадает под действие этого самого закона. То есть наломали дров в 2005 году и очень серьезно. Поэтому я был категорически против, чтобы госпредприятия подпадали под схему действия этого закона. Что, железная дорога должна ждать шесть месяцев, чтобы, предположим, приступить к обновлению вагонного парка?

— В ходе круглого стола мы отталкивались от цифры, что в Госказначействе зависли и ждут своей очереди около 5 млрд. гривен, которые уже давно должны были быть потрачены на госзакупки.

— Уже меньше — около 4,5 млрд.

— Вы сказали, что при принятии новой редакции закона все равно придется искать компромисс. Насколько глубокий?

— Ну, все те же депутаты, которые лоббировали те или иные нормы, они ведь по-прежнему в строю. Не хочу называть фамилии — я никогда не бью по конкретным людям, для меня важнее систему переломить, чем кого-то. Они придут в новый парламент и будут продолжать занимать ту же позицию. Однако, на мой взгляд, за восемь месяцев нашей работы позиции смягчились. И я надеюсь, что возможно достижение «широкого» компромисса.

— Нормальна ли ситуация, когда посредники снимают дополнительную «маржу» со средств госбюджета? Как с этим бороться?

— Это не то что ненормально — это запрещено бюджетом. Ведь мы в бюджет записали, что средства расходуются «только по бюджетному назначению». Что это значит? Вот у меня миллион гривен на приобретение медикаментов, следовательно, я не могу заплатить из этих средств 10 тыс. за публикацию на сайте, я не могу заплатить 15 тыс. за разработку какой-нибудь тендерной документации. Мы специально статью сформулировали так, чтобы сократить издержки, чтобы бюджетные организации не могли финансировать все формы оплаты вот этих сторонних услуг за счет бюджета. И мы совершенно правильно ставили вопрос: хотите проводить обучение? Проводите бесплатно, пожалуйста, обучайте. Вы открыли сайт? Предоставляйте услуги на общественных началах…

— Подобное заявление, если я не ошибаюсь, было еще в апреле. Как оно реализуется на практике?

— Мы обязали все министерства создать свои сайты по госзакупкам. Мы еще несколько сайтов откроем — в Антимонопольном комитете, Министерстве финансов... Но, в принципе, было бы логично, если бы в каждом министерстве были свои сайты госзакупок. Какая тут секретность?

— Вы разделяете мнение о существовании целой организованной сети монопольной ренты, паразитирующей на сфере госзакупок? На этот счет уже были заявления и ГлавКРУ, и других официальных лиц, подготовлены соответствующие материалы…

— Знаете, пока такой целостной характеристики у меня нет. Вся эта ситуация нуждается в очень серьезном уточнении и дополнительном анализе. Эти материалы я видел, но они пока самые предварительные. И они могут быть использованы только для общих оценок. Но сказать, что вот эта сложная монопольная структура в лице Федорова, Петрова… Я бы на себя сейчас не брал ответственность за такое заявление.

— Но вы можете подтвердить, что за этими структурами стоят одни и те же люди? Одни и те же структуры, одни и те же адреса?

— Я работал в налоговой службе и знаю, что, как правило, все это подставные структуры и фамилии людей-«одуванчиков». Помните, как в фильме «Место встречи изменить нельзя»? Шарапов говорит: нашел телефон какой-то Тони или Ани, а Жеглов отвечает, что, скорее всего, этой Тони или Ани нет, а сидит бабуся, которая, кроме «Але, Але…», ничего не знает.

Если то, о чем вы говорите, подтвердится, то, скорее всего, это достаточно хорошо продуманная сеть подставных, левых структур. Это только те предварительные оценки, которые вытекают из моего опыта. И если эту систему строили умные люди, то 100% за то, что все эти структуры, если они даже объединены в какую-то логическую цепочку, — все они действуют в соответствии с законодательством. И какие-то претензии к ним предъявить будет очень сложно. Сейчас главная наша задача состоит прежде всего в том, чтобы закон, который был разработан, наконец довести до ума.

— Ведь два предыдущих варианта «закупочного» закона, которые вы критикуете, были поддержаны фракцией Партии регионов практически в полном составе. Точно так же, как и БЮТ, и другими фракциями. Можно ли сегодня быть уверенным, что вся фракция обязательно поддержит вашу позицию?

— Однозначно. Во-первых, я могу сказать, что за июньский закон Партия регионов отдала 100%. А во-вторых, кое-кто пытался написать, что у меня были какие-то там разногласия с Богатыревой. Абсолютно никаких не было. У нас с Раисой Васильевной было полное взаимопонимание, и она как руководитель фракции обеспечила стопроцентное голосование фракции за закон. Поэтому в будущем со стороны Партии регионов и фракции проблем с голосованием за этот закон не будет.

— Вы все-таки будете настаивать на июньском варианте, без доработки? В идеальный вид приводить не будете?

— Я не знаю, что такое «идеальный вид». Если бы у меня был готовый закон, который бы я мог прочитать и сказать, что вот он значительно лучше этого, то, конечно, от такого не отказался бы.

— Мне довелось познакомиться с правительственным вариантом законопроекта образца ноября 2006 года. И он, кажется, соответствовал лучшим мировым стандартам. Но его парламентская рабочая группа под председательством социалиста Цушко тихонечко прокатила, поэтому и имеем сейчас то, что имеем.

— Я знаю, о чем вы говорите. К сожалению, тот законопроект мы не смогли доработать по той простой причине, что тогда были другие приоритеты. Скажу, что нельзя правительство в этом упрекать, ведь каждый момент оно работает по принципу самого главного приоритета. Если правительство будет хвататься абсолютно за все, мы никогда не решим ни одной проблемы.

"Зеркало недели", 1 сентября 2007 г.